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【十博】城市化的快速发展,这应该是世界上一个国家内最大规模、最高速度的人口城镇化进程

今年的全国两会,代表委员热议的重要话题之一,就是城镇化。在今天看来,城镇化是中国经济社会发展的最大亮点,也是未来发展的重要推动力。有人说,城镇化是稳定中国经济增长的最大引擎;有人说,城镇化是继人口的数量红利以后最大的发展红利,从社会的角度来讲是实现平等的新理念,是改革再出发的新起点。

  城市化是我国经济社会发展的必然趋势和强劲动力。但如果不遵循城市发展的客观规律,不循序渐进,城市化就难以健康发展,不仅损害农民利益,也会带来严重的“城市病”。

2013年我国城镇化率达到53.7%,7.3亿人口纳入城镇化进程,新世纪以来平均每年有2000多万人进入城市,这应该是世界上一个国家内最大规模、最高速度...

其实,用什么话来形容城镇化对中国经济社会发展的贡献,都不为过。但是,在看到城镇化希望的时候,在创造城镇化未来的时候,我们不能不审慎地思考,城镇化出路在哪里?

十博 ,  城市化快速发展

2013年我国城镇化率达到53.7%,7.3亿人口纳入城镇化进程,新世纪以来平均每年有2000多万人进入城市,这应该是世界上一个国家内最大规模、最高速度的人口城镇化进程。反观国内,东部地区城镇化率已经达到62%,中部地区48%,西部地区44.5%,西部和东部地区还有18个百分点的差距。如果每年增长1个百分点,意味着中西部和东部有18年的差距,这是一个非常大的鸿沟。

首先,城镇化,决不是新一轮“大跃进”。回首城镇化进程,我们的速度快得惊人,但问题也在不断出现。比如,在很多地方,城镇化从农民手中拿到了十分廉价的土地,然后向开发商高价出让土地,农民的财产性收入并没有得到充分合理的回报,形成了新的社会不公平;再如,根据同济大学的调查,我国有100多个地方城市提出建设各种特色的“国际大都市”。显然,若城镇化演变成一场新一轮的“大跃进”运动,那将会不顾城镇化质量,对经济社会科学发展形成巨大挑战!

  ●我国城镇化率已达46.59%,只用30年时间就赶上了西方200年的城市化历程

本文主要谈一下在中国低成本城镇化模式的产生,已经出现的问题,以及将来怎么通过改革的方式来破解。

其次,城镇化,决不是新一轮“贵族化”。城镇化进程,实际上是利益再分配的进程,在这种再分配的过程中,一些开发商分配到了巨量财富,形成了依附于城镇化的城市新贵族。在很多地方,出现了各种豪华住宅甚至别墅,与之配套,形成了许多高尔夫球场、高档游泳场和豪华的购物中心。而那些给城镇化送去土地的农民和城市贫民,不得不远离这些高贵的住宅和设施。如果城镇化演变成一场新一轮的“贵族化”运动,将会进一步固化社会阶层,对社会流动构成巨大的挑战!

  统计数据显示,2009年我国城镇化率已达46.59%,我们只用30年时间就赶上了西方200年的城市化历程。

城镇化快速发展得益于土地、劳动力和环境的低成本

再次,城镇化,决不是新一轮的“拆迁化”。城镇化,先决条件是要地。在我国粮食生产呈现紧平衡状态的同时,我国耕地面积正不断减少。城镇化,正在一次又一次地向18亿亩耕地红线发起需求。尽管城镇化的确需要一定的土地供给,但我们还是非常不情愿地看到一些强行拆迁现象屡屡上演。国务院颁布了新的拆迁条例,有力地维护了社会公平和文化历史传承。但快刀斩乱麻的拆迁,仍在许多地方轮番上演。若城镇化演变成一场新一轮的“拆迁化”运动,将会诱发矛盾,对社会和谐构成巨大挑战!

  改革开放30多年来,随着经济发展和工业化的推进,城市化步伐大大加快。城市化的快速发展,拓展了经济发展和就业空间,促进了经济繁荣和社会进步,功不可没。

中国整个经济增长过程中,更多的优势不仅在于市场化作用,更多在于政府可以通过强有力的手段、特殊的体制来调配资源,人为压低要素价格。和世界其他国家相比,这种低成本提高了竞争力,正是这种竞争力带动了城镇化的迅速发展。

“大跃进”也好,“贵族化”也好,“拆迁化”也好,都是城镇化进程中出现的不公平问题,都是在片面追求速度或效率中出现的问题。城镇化要做熟饭,而不是“夹生饭”。只有兼顾公平和效率,兼顾速度和质量,才是当代中国所需要的城镇化。城镇化不是少数人的“盛宴”,而是广大人民的福祉!

  中国经济规律研究会副会长陈厚义说,从人口意义上看,城市化是农村人口转化为城镇人口的过程;从地理意义上看,城市化则是一个地区的人口在城镇相对集中的过程。“我国城镇化率由1978年的17.92%发展到2009年的46.59%,应该说步伐是很快的。”

低成本体现在三个方面:一是土地,二是劳动力,三是环境。成本低可以使企业迅速完成资本积累,城镇可以获得更多收入,最后导致城市建设迅速加快,这种低成本快速发展的模式在世界上是史无前例的。

《政府工作报告》指出:城镇化是我国现代化建设的历史任务,与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律,积极稳妥推动城镇化健康发展。坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。这,的确是我们应该坚守的根本方向!

  中央党校教授向春玲表示,我国城市化速度在20世纪80年代较为缓慢,90年代速度加快,新世纪以来则大幅提速。中国人民大学商学院的陈甬军教授说,中国已进入城市化率从30%到70%的城市化加速发展阶段。

我国是如何形成低成本的发展模式的?这要研究中国特殊的发展规律,上世纪50年代有两个重大的体制转变一直影响着中国的经济发展进程。

  土地城市化快于人口城市化

第一,上世纪50年代中期的合作化运动,通过土地公有化,试图完成一次理想化的、计划的、公有的发展模式。这种发展模式到1958年被固化,导致了经济严重衰落。但是土地公有制在严重经济衰落的情况下并没有完全退出,在上世纪八十年代以后,成为工业发展和城市发展廉价的基础资源。通过土地制度来降低城市发展成本,使得中国出现以城乡分割为表象的土地管理制度,影响了未来中国城镇化的进程。。

  ●城市化说到底是人的市民化,而不是土地的城市化

第二,户籍管理制度把公有制的农村土地按照福利化的模式进行了分配。农村集体经济组织成员内部的承包地和宅基地的分配机制,与户籍管理制度相结合,导致了城乡要素流通中出现了巨大的障碍。固化的土地管理制度,迫使农村土地以低价的方式被城市征用,也严格限制了土地作为农村基本经济要素的流通。户籍管理制度,通过把大量农村人口排斥在城镇化之外,再通过压低土地价格,压低工人工资,实现工业的低成本积累。

  城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程,更是农民转变为市民的过程。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。但是,我国城市化进程中却出现了土地城市化快于人的城市化的现象。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示,2001年至2007年,地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%,但人口增长只有30%。

60年代以后,经济增长不可持续,制度产生的弊病不仅影响经济发展,也使社会严重萧条。所以60年代产生了一种“退出机制”,虽然土地公有,但是把土地的经营权适度放开。到了70年代,公有制为特征以及劳动力被排斥在城镇化进程之外的发展模式又受到严峻挑战,并使国家陷入了巨大的经济危机。

  当前,我国城镇化率是46.59%,而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。许多进城农民并没有成为真正的市民,还有一些农民坐地被城市化,成了“扛锄头的市民”。有学者把这种城市化称作“半城市化”、“浅城市化”。

这个危机在十一届三中全会之后得到了释放,它的表现是什么呢?第一,继续回到60年代的方式,释放土地的经营权但不触动所有权;第二,为了保持城市的低成本,继续把所有的农村人口排斥在城市化进程之外。所以到八九十年代,将近20年政策中没提城镇化,继续维持城镇低成本的积累,而同时又出现另一个新的政策,就是城乡土地的不公平交换政策。

【十博】城市化的快速发展,这应该是世界上一个国家内最大规模、最高速度的人口城镇化进程。  我国的城镇人口统计的是在城镇生活半年以上的常住人口。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出,事实上中国的城市化率被严重高估,目前统计的6亿城镇人口中,至少有2亿人并没有享受到市民的权利。

农村土地只有国有化以后才能转为城市开发用地,这为城市政府压低要素价格进行工业积累创造条件,也为城市基础设施改善创造条件。80年代还有一个特殊的现象,就是当政府通过压低要素价格来解决城市经济的积累时,农村也在进行着同样的社会变革,广东、江苏、山东、浙江等地区大量农民用廉价土地创造了自己的工业体系和工业化进程,推动了整个国家的经济增长和城市发展进程。

  一些地方推进城市化的冲动来自于对土地财政的依赖,千方百计把农民土地变为建设用地,一些农民“被上楼”,一些村庄成建制地变为城镇,违法拆迁、暴力拆迁时有发生,农民利益受到严重损害。

80年代乡镇企业的发展有两个最重要的特征。第一,延用了原有公有制的土地,通过公有来调动最低价的土地资源。第二,由于有户籍制度,大量外地农民工被排斥在城镇和乡村公共服务体系之外。在这几十年的发展过程中,由于发展进度的差异,形成了新的城市和农村的发展格局。

  2010年,全国土地出让成交总价款2.7万亿元,占财政收入比重达32.53%;5年来,全国共批准新增建设用地3300多万亩。

过去城镇化模式不可持续

  重庆工商大学统计学院副教授易忠说,有“两把剪刀”损害了农民在城市化进程中的利益。一是通过强制性的征地拆迁,以非市场价格的补偿,从被征地农民那里转移财富,在城乡之间形成城市化初次分配的“剪刀差”;二是通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富,导致有房者愈富,无房者愈穷,形成城市化二次分配的“剪刀差”。

土地、劳动力和环境低成本实际上维持了我们三十年的经济快速增长和工业快速发展,以及城市日新月异的改善,但是到今天,问题出现了。

  进城农民在享受公共服务方面不能和真正的市民对等,形成公共服务的分配不公。中国人民大学公共管理学院教授刘昕分析,由于体制机制原因,很多进城农民难以获得同市民一样的社保待遇,并没有真正融入城市。

首先,劳动力成本发生了变化。虽然城市不提供公共服务,但是劳动力对工资的渴求已经是各地面临的严重问题,工资成本已经高出东南亚国家。

  城市化,应该是统筹城乡经济社会发展的城市化,是改变“三农”弱势状态的城市化,而不是又一次以牺牲农民利益尤其是土地权益为代价的城市化。陈锡文指出,农民的住宅是合法的财产权益,而社会保障是政府应当提供的公共服务,不能说你要获得我的公共服务,就要拿你自己的财产来换。这种换法,是在制造新的不平衡。

其次,土地征用面临着比较大的问题。过去土地征用可以无偿或者低补偿,但是现在随着城市房地产发展,一部分农民可以获得高收益。未来如果再想获取低价土地的可能性大大降低,土地补偿将会成为城市政府征用土地的巨大社会负担。同时,各地政府在竞争过程中压价,降低成本来招商引资,必须要付出对土地成本的补偿,但是通过财政做不到,所以必须通过卖地来补偿低价工业用地造成的支出债务。这会导致以下几个结果。第一,以土地招商引资和房地产卖地使城市的范围空间越来越大,土地的利用效率越来越低,基础设施的成本越来越高;第二,由于战线拉长,城市不断扩张,城市债务不断增加;第三,居民对于改善城镇公共服务的要求越来越强烈,政府不得不继续沿袭卖地的模式;第四,服务业发展空间因此受到严重阻碍,中国经济增长过程中服务业的发展没有得到应有位置。

  长期致力于“农民市民化”研究的中央党校学者王道勇博士告诉记者,在城市化进程中,失地农民“被市民化”倾向已经引起广泛的注意,但流动人口“被农民化”倾向则没有引起足够重视,流动人口往往被主流社会排斥,其利益常常被剥夺。城市化说到底是人的市民化,而不是楼房化和建制镇化。城市化是农民变市民,而不是把他们变成亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的“两栖人”。

此外,无论是城市或者农村,还在通过户籍制度来减少、排斥对外来人口的公共服务和各种社会福利。过去城乡分割的关系变成区域分割的关系。户籍制度改革不仅是农民进城的问题,而且还有大量城镇间流动人口由小城市进入大城市、由大城市进入特大城市。城镇间公共服务的差别导致针对外来人口的户籍改革越来越难以进行。

  城市化不仅是漂亮的外表

农村要素难以流动,农民进不了城,但城里人也进不了村。大量农民进城,后边还背着宅基地和承包地的包袱,这些基本的财产不能进入市场流通,导致很多制度性的潜力没有得到释放。

  ●城市化要有内涵,要有充分吸纳就业的能力

这些问题,是当前推进城镇化改革非常大的难点。首先,要想解决户籍管理问题,面临城市政府和城市户籍居民既得利益阶层的挑战。其次,继续依靠土地扩张获取财政收益推动房地产畸形发展的模式面临严峻挑战。特别是对于三四线城市,行政推动的房地产面临市场需求下降,土地财政预期越来越不乐观。同时,地方政府要改善公共服务,它又不得不去增加银行贷款或者利用其他金融手段融资,最后还是以新的土地出让作为前提。整个地方财政压在土地上,形成我们看到的表象上的房地产发展的“泡沫危机”,特别在三四线城市。第三,农村集体土地改革滞后,农民宅基地不能流转,农民进城还背着很大的包袱,农村很多要素得不到释放和流通,劳动力长久预期得不到保障,征地拆迁越来越难,城市债务支出越来越大,城乡要素资源配置不能有效运行等,都成为目前改革所面临的难点。

  城市化是工业化的产物,城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进,而不应人为拔苗助长。

城镇化土地改革难题与破解

  农村问题专家、中央党校教授曾业松表示,城市化不仅仅是漂亮的外表,而是要有城市化的内涵,要有充分吸纳就业的能力,否则就只是一种表面的城市化。

十八届三中全会提出要在户籍管理制度、土地管理制度、投融资管理体系以及行政管理体系上进行改革,但怎么改确确实实是很严峻的挑战。

  由于工业化水平同城市化进程不相配套,一些地方大量被征用的土地长期闲置,大量进城农民得不到充分而有效的就业。

特大城市要进行户籍制度改革,但是特大城市是指行政辖区还是主城区?特大城市提出要控制人口,是控制辖区人口,还是控制主城区人口?这里有很多似是而非的东西没有解决。

  刘昕说,工业化是城市化的动力,城市化又为工业化创造条件,城市化进程中,必须充分考虑工业化对城市化的支撑,考虑工业化对城市化的要求和配套。

再一个,土地问题。经济发展还需要靠大量招商引资,但是以“负支出”的方式来推进工业化,恐怕地方政府面临的经济和社会成本都难以承担。如果农村宅基地不能流转,户籍制度改革的预期目标也很难达到。要刺激消费,要把农民在农村的消费转向城市,如果农村的“根”不断,人是转不进来的。这不仅仅是壮士断腕的问题,更重要的是要找出一条合适的改革方法,寻找新出路的问题。

  他山之石,可以攻玉。英国和日本的城市化进程,就充分考虑了城市化与工业化的密切关系,并在社会公平方面着力,较好地实现了城市化。英国的“圈地运动”源于工业化需求而非城市扩张需求,面对大量失地农民,英国采取了很多措施。在住房方面,英国政府1868年和1875年两次颁布《工人住宅法》,拆除贫民窟,建设廉租房。日本在城市化进程中十分重视农民的利益,一方面为进城农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份,另一方面严格要求企业对劳动者的雇用保障,采用近乎“终身雇用制”的方式,确保农民进城后不会陷入困境。

其实并不是没有解决办法,比如曾经有过所谓的“退出机制”。我们是不是可以通过城乡土地管理制度改革,把一部分发展权交回给农村集体。四川已经进行过这种探索,很多农村产业园区用地效率极高,比城市用地效率高很多。让农民在规划的前提下建立自己的工业产业园,减少了拆迁成本,减少了社会成本,而且极大释放了农民办工业的积极性,这个上世纪80年代有过非常好的经验。但是和80年代不同的是,城市化发展到今天,工业要远离城市,所以在农村可以通过这些改革给它创造一定的空间。

  “城市化好被子,更需要工业化好里子。”曾业松告诉记者,如果我们的城市化进程漠视工业化水平,如果我们的城市化离开了工业化,就是违背了城市发展规律,到头来一定会受到经济规律的惩罚。

要推进农村土地财产权的改革,推进宅基地流转,推进农村资源的整合。当农民在城里有长期就业的时候,如果通过财产要素的流动断了他在农村的这个根,那么他就可以把长期消费需求和在城镇所创造的各种新的服务业需求带动起来,这样才有可能使我们城镇化再维持20年的增长。

  城市化要循序渐进

未来城镇化增长潜力最大的变数在于我们是否可以继续保证这种低成本的土地供给,继续保证农民在进入城镇中释放新的活力,能否让巨量的两栖农民工、八千万城镇间流动人口纳入城市化消费进程,既解决农村发展问题,又解决城镇化各项制度改革问题,还释放中小城市的活力,最后使我们改革可以顺利进行。

  ●我国200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”

  城市化进程中的跃进化现象,有两个明显特征,一是土地的城市化快于人口的城市化,二是经营城市的冲动超越经济发展规律。

  曾业松表示,城市建设属于公共产品范畴,过分依赖土地出让金存在巨大风险。数据显示,“十一五”期间,全国土地出让每年平均达到660万亩,这对有限的土地资源提出了严峻的挑战。

  目前,过度依赖土地出让金偿还地方债务的风险在积聚,一旦土地出让金大幅下降,地方债务很难偿付。审计署审计长刘家义近日披露,通过审计调查18个省、16个市和36个县本级,截至2009年底,这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。

  城市化追求超过现实需要,城市化就失去了其本来对经济社会发展的促进作用,就可能变形或者变异成过度的城市化。

  向春玲分析了这种“大跃进”的表现。表现之一,就是盲目地发展城市,不考虑资源环境的承载能力。表现之二,就是重发展轻污染治理,付出了严重的环境代价。表现之三,就是不切实际,贪大求洋。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示,有655个城市正计划“走向世界”,200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。

  城市的核心是“市”,城市化的核心是“市场化”。 陈厚义说,目前的城市化依然强调政府去“抓”,而没有真正依靠市场来“育”。中国的城市化既要政府推动又要市场推动,降低城市发展的非市场成本。这是中国城市化进程中尤其要注意的问题。

  南京大学公共管理学院张鸿雁教授分析,未来10—25年是中国城市社会面临的社会整体变迁期,这期间,中国将有5亿—6亿的农业人口转化为城市人口,这将是人类历史上规模最大的社会与地理变迁之一。这一变迁将对中国经济社会的全面发展起到不可估量的推动作用,但城市可持续发展、农民流动、土地合理利用、区域整合、社会阶层变迁、社会公平等问题,将随着城市化的深化,呈现出由小到大,由隐性到显性,由局部到区域发展的态势,而各级政府对相关问题的研究和准备并不充分。

  一方面是城市化的美好前景,一方面是城市化进程中的“城市病”,城市化之路究竟在哪里?就在尊重城市化规律,实现可持续发展。“十二五”规划建议指出,完善城市化,要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律。这正是中国城市化前进的方向。